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BREVE ANALYSE DU CIND-7

Ayant eu à travailler doucement sur un agenda modeste, le CIND-7 a pu, achever ses objectifs. Comme l'a expliqué le Président Bo KJELLEN dans ses commentaires d'ouverture et de clôture, il était question à Nairobi de marquer des progrès pour les sessions à venir, de prendre d'autres longueurs vers la première CdP qui n'interviendra qu'après un an et quatre autres réunions. La plupart des résultats sont des décisions procédurales, même si les délégués ont doucement établi le dialogue sur des questions potentiellement difficiles telles que le Mécanisme Mondial et les règles financières que la plupart s'accordent à dire qu'elles ne peuvent être entièrement négociées qu'aux abords de la première session de CdP. Outre la détermination des rôles de la Commission chargée des questions Scientifiques et la revue des premiers efforts de mise en oeuvre de la résolution concernant l'action d'urgence pour l'Afrique, les délégués et les ONG ouvrirent un dialogue sur des questions plus concrètes de mise en oeuvre, de participation et de partenariat.

Cette session fut la deuxième à être tenue dans la période intérimaire précédant l'entrée en vigueur de la Convention. A ce stade, qu'on appelle souvent, stade des "négociations post-accords", la poursuite du dialogue peut faire progresser la Convention, en assurant que le résultat négocié soit bien appliqué. Ainsi, les objectifs du CIND-7 étaient d'assurer un suivi pour une rapide mise en oeuvre de l'action d'urgence en Afrique et de ne pas laisser se perdre l'élan. Bien que la plupart s'accordent pour dire que la continuité des négociations, le rythme détendu des négociations - CIND-7 se déroula sur environ huit jours ouvrables de travail sans hâte - laissa quelques délégations face à l'interrogation si des sessions moins fréquentes ou plus courtes ne conviendraient pas mieux. Les difficultés ne se sont apparemment posées que sur deux sujets: les finances et les activités entrant dans le cadre de la Convention, ailleurs qu'en Afrique. L'absence des engagements fermes de donateurs souleva les questions délicates liées à la disponibilité des fonds et au lieu de la tenue du prochain CIND. Par ailleurs, tout au long des négociations, les délégations non Africaines demeuraient sceptiques quant à la réalisation des objectifs de la CLD à l'échelle mondiale.

LA COMMISSION CHARGEE DES SCIENCES ET TECHNIQUES: Le plus grand pas au CIND-7 fut franchi dans les discussions sur le papier officieux concernant les termes de référence de la Commission chargée des questions Scientifiques et Techniques (CST), la liste des experts indépendants et les panels ad hoc. Ces négociations se sont limitées à la CST, car les décisions sur les panels ne sont pas requises pour la première CdP. Bien qu'il y ait quelques satisfactions en raison du fait qu'un texte de négociation soit disponible pour le CIND-8, il n'en reste pas moins que certaines questions doivent encore être réglées.

D'abord, les opinions diffèrent quant à la taille de la CST. Un certain nombre de délégués disent que l'adhésion à la CST ne saurait être limitée en se basant sur le libellé de la CLD qui stipule que la CST est ouverte à la participation de toutes les Parties. Certains autres arguent qu'elle doit être un petit groupe formé de 15 personnes, trois de chaque région. Ils craignent qu'en essayant d'établir un groupe pluridisciplinaire et représentatif, la Commission deviendrait en fin de compte bureaucratique, politisée et trop grande. Ceci laisserait le travail de fond aux panels ad hoc et risquerait de rendre la CST elle-même superflue. Les ONG laissèrent entendre que leurs connaissances et expériences au niveau communautaire étaient essentielles à l'efficacité de la CST et à l'incorporation des pratiques participatives dans le travail de la CST. Certaines délégations soulignèrent que si les ONG devaient être impliquées, leurs représentants doivent fournir des connaissances de fond et non pas participer uniquement sous prétexte qu'elles sont sur le terrain. La taille de la CST ne peut toutefois être déterminée de manière appropriée qu'une fois ses fonctions éclaircies.

Un autre point de divergence émergea, celui des relations entre la CST et la CdP. Tous sont d'accord pour dire que la CST est un organe subsidiaire de la CdP, mais certains favorisent le rattachement de la CST de manière étroite aux instructions de la CdP, alors que d'autres souhaitent donner à la CST plus de souplesse et d'indépendance. Il reste deux questions en suspens: jusqu'à quel point la CST peut-elle prendre l'initiative et est-ce que la CST doit mener ses propres recherches ou simplement collecter le résultat des recherches, les résumer et les divulguer.

On critiqua également le fait que les commentaires portant sur les termes de référence de la CST aient été pendant cette session, et pour la plupart, de caractère juridique, copiant le texte de la Convention, et que les personnes de compétence juridique doivent faire des commentaires de nature plus substantive. Cette occasion sera offerte. On s'accorda que les points de vue et suggestions concernant le texte doivent être rendus au Secrétariat d'ici le 15 Octobre 1995. L'idée d'avoir une CST était en grande partie motivée par la présence d'organes similaires dans les Conventions sur le Changement Climatique et la Biodiversité. Mais l'interface complexe entre les causes sociales et scientifiques de la désertification exigera une approche unique et innovante de détermination du caractère de la CST, de sa composition et de ses fonctions.

ACTION URGENTE EN AFRIQUE: Les délégués et les ONG eurent l'occasion d'échanger leurs expériences des premières tentatives concrètes de mise en oeuvre de la Convention. D'égale importance étaient les discussions sur les aspects financiers de la mise en oeuvre. Les pays donateurs ont exprimé leur volonté de soutenir les activités entrant dans le cadre de la Convention et dit leur surprise de voir que les fonds disponibles n'ont pas été entièrement utilisés. Les pays touchés se déclarèrent déçus par les réponses à leurs efforts de lutte contre la désertification. Leur sentiment est que les représentations des pays donateurs n'ont pas encore entendu le message que la CLD bénéficie du soutien de leurs pays.

Les différences de perception ont, semble-t-il, aidé à la prise de connaissance dans les deux groupes, quant aux lacunes en matière de communication. Elles sont une indication de la nécessité pour les pays donateurs et les pays en voie de développement, de trouver de nouvelles voies de collaboration en matière de développement et de s'entendre sur les activités méritant d'être soutenues. Les ONG et les délégations des pays en voie de développement soulignèrent que l'argent est nécessaire, et qu'il en vaut l'effort pour l'initiation et le soutien des activités entrant dans le cadre du processus. Certaines délégations de pays donateurs déclarèrent que leurs agences ont besoin de temps pour s'adapter aux nouvelles exigences de la CDD. Par-delà les accusations mutuelles du début, ces discussions semblent avoir catalysé la constitution de partenariats entre tous les acteurs.

PREPARATIFS DE LA PREMIERE CONFERENCE DES PARTIES: Presque toutes les questions relevant de l'ordre du jour furent traitées par des décisions demandant au Secrétariat Intérimaire d'élaborer ou de réviser les rapports. S'agissant de la désignation du Secrétariat Permanent, des règles financières, du Mécanisme Mondial, des programme et budget, le Président du Groupe I, Mourad AHMIA, eut fréquemment à rappeler aux délégations que leurs discussions étaient préliminaires et qu'il ne s'agissait pas de prendre des décisions majeures, immédiatement. Les Groupes de Travail ont, à l'occasion, reporté l'examen de certaines questions au CIND-9 ou 10.

Plusieurs facteurs expliquent le rythme délibérément détendu. L'un d'eux se rapporte à l'objectif général du CIND-7 qui consistait à se rapprocher des textes de négociations sans vraiment procéder à leur rédaction. L'autre facteur a trait à l'état des ratifications. Avec seulement cinq ratifications sur les cinquante requises, toutes les délégations étaient conscientes qu'elles ne seront prises, en fin de compte, qu'à la CdP-1. Si la CLD devait entrer en vigueur plus tôt que prévu, le rythme du CIND s'accélèrerait pour rattraper les événements.

Enfin, il y a des liens avec les négociations des autres conventions, en particulier celle du Changement Climatique et de la Biodiversité. Les délégués se réfèrent souvent à des positions concernant les points procédureaux inspirées de ces négociations. Et bien qu'on ait répété que la CLD est séparée de ces conventions, les délégations pourraient bien se trouver en train de travailler à l'abri de traités déjà en vigueur.

Les points conflictuels n'ayant pas été complètement contenus au CIND-7 indiquent la nature des débats dans le futur de la CLD. Il y a lieu de citer entre autres le niveau et le type d'activités du Mécanisme Mondial.

Les pays donateurs sont plutôt unis pour dire que le Mécanisme Mondial doit se limiter à faciliter les financements et non à gérer ou à mobiliser les fonds. Certains pays en voie de développement et ONG souhaitent un MM plus actif. Un autre problème se rapporte aux contributions au budget de la Convention: lesquelles seront volontaires, lesquelles obligatoires et selon quel barème. Les procédures de vote, en particulier celles concernant les décisions financières, furent un autre point de désaccord au CIND-7. Les pays de l'OCDE souhaitent que les décisions soient prises par consensus, les pays en voie de développement, pour leur part, proposent le vote majoritaire aux deux tiers, comme succédané. Tous ces points, avec les détails non réglés de la question, programme et budget, reviendront sur le tapis, à mesure que le CIND avancera par-delà les procédures, vers la première CdP.

FREQUENCE ET EFFICACITE DES REUNIONS: Le rythme établi durant les négociations de la CLD qui fut conclue en une année, a considérablement diminué durant CIND-6 et CIND-7. Cela peut paraître naturel, étant donné que les négociations sont entrées dans une seconde phase, mais certaines délégations pensent que le travail du CIND-6 et du CIND-7 aurait pu s'accomplir en une seule session, ou au cours de deux réunions d'une semaine chacune. Certaines autres estimaient qu'il était nécessaire de se rencontrer à deux reprises pour ne pas perdre l'élan des négociations et pour éviter ce qui est arrivé à la première Conférence des Parties de la Convention sur la Biodiversité, qui avait souffert du fait que les délégations ne se sont rencontrées que deux fois seulement durant les deux ans et demi de période intérimaire. Assurer le suivi de la mise en oeuvre de l'action urgente pour l'Afrique et de l'action dans les autres régions offre autant de raisons supplémentaires pour des réunions fréquentes. S'agissant des réunions de l'année prochaine, certaines délégations pensent qu'une seule réunion suffirait, alors que d'autres estiment qu'étant donné que les textes vont être négociés au cours de 1996, il serait nécessaire d'avoir deux sessions de dix jours chacune. Dans le document A/AC.241/L.27, le CIND "recommande à l'Assemblée Générale, la tenue de deux sessions en 1996, s'étalant chacune sur deux semaines". Deux sessions sont également prévues en 1997.

SITUATION FINANCIERE (FINANCEMENT): A chaque session, la question du financement des travaux du CIND a été soulevée, mais lors de cette dernière réunion, la situation financière a atteint un tout autre niveau de préoccupation. Il est important de relever que le dernier point abordé au CIND-7, à savoir, le lieu de la prochaine réunion, fut en réalité un point stratégique lié au financement. Si les fonds ne sont pas disponibles pour couvrir la participation des pays en voie de développement, le CIND pourrait avoir à reculer sa session. Mais retarder les décisions met aussi en péril les fonds engagés.

Même si quelques promesses ont été faites, l'insuffisance des financements pourait être accentuée par la lenteur des communications et du transfert dans le système budgétaire des Nations Unies. Les fonds peuvent ne pas parvenir au Secrétariat avant 1996, date prévue pour la réunion du CIND-8, en raison du fait que le CIND-8 comportera des négociations, certaines délégations affirment qu'il est crucial d'engranger les engagements et les promesses pour permettre au Secrétariat Intérimaire d'être prêt à temps. Alors que certaines délégations semblent être satisfaisantes des performances du Secrétariat, d'autres pensent que son travail pourrait être effectué de manière plus efficace et moins coûteuse, par exemple, en organisant les réunions à Genève où se trouve la base du Secrétariat. Certains pensent que le travail du Secrétariat devrait être financé par le budget régulier des Nations Unies et arguent qu'ils ont déjà payé. Ils préfèrent financer des projets sur le terrain. D'autres regardent la liste des donateurs et notent que peu d'entre eux financent ce processus, leurs homologues se contentant d'un rôle actif dans les négociations sans apporter de contributions financières. Cela souleva un débat sur la question de savoir où devrait se tenir le CIND-8. Certains estiment qu'il serait plus économique d'organiser la session à Genève, comme prévu, mais nombre de pays en voie de développement préfèrent New York. Ils y ont déjà leur représentation, ce qui veut dire qu'il y aura moins de dépenses pour les billets d'avion et frais d'hébergement. Cela soulève, cependant, un autre problème: les délégués de substitution risquent de ne pas avoir la même expertise sur les sujets cruciaux et cela pourrait freiner le processus des négociations post-accord.

CARACTERE MONDIAL DE LA CONVENTION: Les préoccupations de longue date de la délégation d'Amérique Latine et d'Asie concernant le fait que leurs problèmes ne soient pas prioritaires aux yeux de la CLD, refirent surface. A la fin de la session, presque toutes les délégations d'Amérique Latine exprimèrent leur insatisfaction quant aux conclusions du Président; il est probable que ce débat se poursuivra aussi.

Comme à la conclusion du CIND-1 et d'autres réunions du processus de négociations de la CLD, les pays d'Amérique Latine craignent de voir le caractère mondial du problème de la désertification s'estomper dans les esprits, si la mise en oeuvre de la Convention se focalise sur l'Afrique uniquement. Les délégations Latino-Américaines ont constamment mis en garde contre la négligence des problèmes de désertification dans les autres parties du monde que l'Afrique, à cause des éventuelles conséquences politiques. Si les gouvernements non Africains ne perçoivent pas un traitement équitable de leurs préoccupations, ils peuvent avoir des difficultés à ratifier la Convention. Cela pourrait prolonger d'autant la période intérimaire et reculer l'entrée en vigueur de la CLD. Si les non Africains cherchent à obtenir des soutiens en retenant les ratifications, la stratégie peut être décevante. Les autres régions deviendront prioritaires avec l'entrée en vigueur de la CLD. La résolution sur les mesures urgentes pour l'Afrique demeurera néanmoins.

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