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BREVE ANALYSE DE LA CdP-3
En entamant sa troisième année, la Conférence des Parties (CdP) de la Convention sur la Diversité Biologique a raffiné davantage ses mécanismes internes, ainsi que ses rôles et ses liens avec d'autres instruments et processus internationaux pertinents. En termes de mécanismes et processus internes de la CdP, les délégués discutèrent de la nécessité de focaliser le programme de travail et prirent de nouvelles mesures lui permettant de mieux exercer son autorité sur le mécanisme financier intérimaire et d'asseoir l'administration du Secrétariat Permanent. Les délégués traitèrent également de la manière d'établir l'interface avec une variété de fora internationaux, y compris ceux liés aux DPI, forêts et Plan d'Action 21. Ces deux thèmes devaient être évoqués dans nombre de sujets de discussion comme décrit dans la brève analyse de la CdP-3 ci-après:
MECANISMES INTERNES: Les questions procédurales, y compris celles concernant le nombre de groupes de travail et de consultation officieuse et celles de l'ordre du jour ambitieux, furent le point focal de plusieurs discussions tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des salles de conférences de Parque Norte. Dans un soucis d'éviter de rééditer l'expérience de la CdP-2 pour ce qui est de la prolifération des groupes de travail, la CdP-3 n'en établit que deux, du moins au départ. Le nombre de points inscrits à l'Ordre du Jour nécessita cependant des délibérations supplémentaires, en dehors des discussions de la Grande Commission (GC). On était largement préoccupé quant au processus utilisé pour faire face à cette situation: des consultations officieuses furent menées à l'initiative du Secrétariat. Certains délégués trouvèrent qu'il était difficile de participer pleinement, en raison d'un certain manque de transparence constaté au niveau du processus de consultation. Ils soulevèrent, par ailleurs, le fait que le processus de consolidation des positions était fondamentalement politique plutôt que simplement administratif, et qu'il devait, par conséquent, revenir à la prérogative des gouvernements. Mais, étant donné l'ampleur de l'Ordre du Jour, les délégués admirent qu'il leur aurait été difficile de contribuer à la négociation de toutes les questions, même à travers des groupes de travail ouverts et programmés d'avance. Pour contourner le problème de l'ampleur de l'Ordre du Jour, et sans doute celui de la surcharge du panier des tâches des Groupes de Travail, la CdP mit en place une procédure pour la collecte des points de vue concernant les opérations de la CdP et l'opinion des participants sur le programme de travail et prépara ainsi le terrain à une revue de ces questions par la CdP-4.
Les décisions prises concernant le mécanisme de financement et la relation entre le PNUE et le Secrétariat Permanent de la CDB illustrent, par ailleurs, la manière dont la CDB s'y prend face à la nécessité de gérer ses procédures intérieures. Bien que certains estiment qu'un Mémorandum d'Entente n'était pas nécessaire, étant donné que le FEM opérait déjà en fonction des Lignes Directrices de la CdP, plusieurs délégués furent satisfaits de la formalisation des liens entre les deux organisations. L'examen intentionnel par la CdP-3 de ses décisions concernant l'identification de lignes directrices supplémentaires pour le mécanisme de financement, fut pour la réunion une autre manière de définir ses attentes concernant les performances du FEM. L'année dernière, on présenta simplement au FEM toutes les décisions de la CdP-2, une procédure qui, d'après certains, n'avait pu fournir une orientation adéquate au mécanisme de financement. Le nombre de considérations prioritaires pour le FEM s'est accru en résultat de la décision de la CdP-3. Certains pensent cependant que si le résultat était utile, il n'en restait pas moins que l'orientation fournie au FEM était générale. En réponse à cette situation, les délégués portèrent leur attention sur la revue du mécanisme de financement à la CdP-4. Quelques délégués souhaitaient ne pas modifier les orientations actuelles, en attendant l'évaluation complète des performances du FEM. Le processus de revue qu'entreprendra la CdP-4 sur la base des procédures établies par la CdP-3 pourrait aboutir à des mesures d'amélioration de l'efficacité du mécanisme de financement. Certains espèrent que l'évaluation permettra d'alimenter les discussions sur le ME et l'affirmation de l'autorité de la CdP sur son mécanisme de financement. Les difficultés qui ont émergé l'année dernière, au niveau des relations entre le Secrétariat Permanent et son institution d'accueil, le PNUE, y compris celles concernant les décisions de recrutement et de soutien documentaire, mena la CdP-3 à prendre une décision demandant aux deux entités d'élaborer, d'ici le 27 Janvier 1997, des procédures permettant la clarification et l'amélioration de leurs rôles respectifs. La décision stipule que ces procédures doivent asseoir l'autonomie et l'efficacité de gestion du Secrétariat Permanent et affirmer la responsabilité administrative du Secrétaire Exécutif devant la CdP. Les relations existant entre les Nations Unies et la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques au niveau des questions de personnel et de financement sont qualifiées d'exemple à suivre susceptible, d'après certains, de conférer au Secrétaire Exécutif davantage de flexibilité et d'autonomie que les accords actuels de la CDB.
AFFAIRES EXTERIEURES: La considération par la CdP-3 de plusieurs questions de fond et notamment celles des DPI et de l'Article 8(j) (biodiversité agricole et forestière), donne une indication claire sur le rôle auquel aspire la Convention comme point focal parmi les traités internationaux. Le thème récurrent durant les délibérations sur bon nombre de sujets fut celui de l'engagement avec d'autres processus. A titre d'exemple, plusieurs observateurs ont estimé que la focalisation sur les DPI dans le contexte de la CDB reflète l'insatisfaction qui règne parmi certaines délégations et certaines ONG, quant au traitement accordé à cette question dans le cadre de l'accord des TRIPs au sein du GATT. Parmi les sujets de préoccupation, l'absence d'un régime de DPI reconnaissant le savoir traditionnel, certaines formes d'octroi de brevets pour des produits dérivés de la biotechnologie, et la question de savoir si l'OMC examinera ou pas l'impact des régulations mondiales en matière de propriété intellectuelle sur la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité. D'après certaines délégations, un consensus est en train d'émerger disant que bien que la CDB ne sera pas en mesure de changer les règles de base concernant les DPI établies par l'accord sur les TRIPs, il est approprié qu'elle se fasse une opinion sur les aspects socio-culturels et environnementaux des DPI et qu'elle la communique aux fora pertinents.
Même si la CdP doit encore articuler ses positions concernant les sujets de préoccupation touchant à l'OMC, la réunion de cette année a permis de produire une décision médiane dans la communication adressée à l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (WIPO), engageant ainsi pour la première fois, un nouveau forum sur une question spécifique de DPI. La décision de la CdP sur les DPI renferme un libellé "notant" la possibilité pour la WIPO de recommander une protection internationale des droits d'auteur dans le domaine des bases de données scientifiques. Même si la formulation finale a été atténuée par rapport à la proposition d'origine invitant le Secrétaire Exécutif à soulever la question avec la WIPO, la décision appelle à "une évaluation ouverte et transparente" des implications de la proposition de droits d'auteur, que certaines délégations de pays en voie de développement craignent de voir interférer avec la coopération scientifique et technique, créer des difficultés pour le rapatriement des données et compliquer l'exercice du troisième objectif de la CDB (partage équitable des profits). La CDB, avec le poids d'un traité ratifié à l'échelle internationale peut encore avoir une influence significative sur les activités de la WIPO et de l'OMC.
Les délégués ont également envoyé un message à la prochaine session de la Commission de la FAO chargée des Ressources Phytogénétiques pour l'Alimentation et l'Agriculture (PGRFA), à l'occasion des négociations concernant la révision de l'Engagement International pour l'harmoniser avec la CDB. Sans toutefois exprimer une préférence pour le statut juridique d'une révision de l'Engagement International, la décision souligne bien la volonté de la CdP de considérer l'une des 3 options, et en particulier, celle de la conclusion d'un protocole sur les PGRFA dans le cadre de la CDB. Une telle réalisation permettrait non seulement de renforcer la position de la CdP vis à vis de la FAO, mais résoudrait aussi le statut en suspens des collections ex situ acquises avant l'entrée en vigueur de la CDB.
La CDB envoya aussi un autre message à un autre processus intergouvernemental, cette fois, concernant la biodiversité forestière. Durant les discussions sur les liens entre la CDB et le Panel Intergouvernemental sur les Forêts (IPF), les opinions étaient divergentes sur la question de savoir si le projet de décision sur la diversité biologique forestière devait être considérée comme un progrès ou au contraire comme une occasion manquée. Les instructions de la décision concernant les priorités communes et les avis à fournir à l'IPF n'élucident pas tout à fait les rôles respectifs de la CDB et de l'IPF au niveau de la biodiversité forestière et ne clarifient pas vraiment leurs relations de travail. A ce jour, la CDB s'est distinguée en exprimant la priorité dont la biodiversité forestière doit bénéficier, à l'IPF. Certains participants pensent que plutôt que de réagir par rapport à l'agenda de l'IPF, la CdP ferait mieux d'être plus constructive en fournissant des orientations à l'IPF, surtout que les dernières sessions de cet organe sont pour bientôt. Le renforcement des liens entre la CDB et l'IPF pourrait avoir un impact sur les décisions concernant la prorogation de l'IPF ou l'établissement d'un forum similaire pour la poursuite du débat international sur les questions forestières, comme on y fit allusion, durant l'IPF-3 en Septembre.
PERSPECTIVES D'AVENIR: A mesure que la CdP gagne en maturité, nombre d'idées sont avancées pour l'amélioration de ses opérations futures. Quelques délégations ont suggéré que l'un des moyens de mieux gérer la mise en oeuvre de la CDB pourrait être celui de traiter les questions intersectorielles dans le contexte des questions sectorielles ou thématiques. Par exemple, les questions de transfert technologique, de financement et de mesures d'encouragement peuvent être examinées en relation avec la question des écosystèmes aquatiques intérieurs. Une illustration de l'affinement par la CdP de son programme de travail est apparente dans la décision prise sur la principale question thématique de la réunion. En effet, plusieurs délégués estiment que la décision prise sur la biodiversité agricole est plus focalisée et plus réaliste que celle concernant la Biodiversité Marine et Côtière retenue dans le cadre du Mandat de Jakarta. Son programme de travail établit une distinction claire entre l'action requise des Parties et celle requise du Secrétariat. La décision place la responsabilité de la mise en oeuvre carrément entre les mains des gouvernements - les choses étaient plutôt floues dans le passé - et, ce faisant, pourrait servir de modèle pour les futures décisions sur les questions sectorielles traitées par la CdP.
Une autre solution possible consiste à référer les questions à des organes subsidiaires. Cette approche s'est déjà avérée fructueuse dans le cadre des travaux sur la biosécurité. Ainsi, sur la base des termes de référence établis à la CdP-2, le Groupe de Travail sur la Biosécurité a pu progresser dans l'élaboration d'un protocole sur la biosécurité et faire en sorte que les questions polémiques soumises à la CdP-2 soient transformées en des questions principalement d'ordre procédural, à la CdP-3.
La Session Extraordinaire de l'Assemblée Générale des Nations Unies pour la révision des progrès réalisés dans la mise en oeuvre du Plan d'Action 21 étant programmée en Juin 1997, il est à la fois opportun et approprié pour la CDB de s'engager dans un exercice d'auto-évaluation et de réorientation. Comme le note la décision finale concernant la contribution de la CdP à la Session Extraordinaire, la biodiversité est une question intersectorielle qui a des interfaces avec différentes facettes du Plan d'Action 21, et par conséquent, une évaluation des progrès réalisés à ce jour dans le cadre de la CDB devra certainement faire partie intégrante des objectifs de la Session Extraordinaire. Toutefois, en raison des dates fixées pour la Session Spéciale et la CdP-4, il y a risque que ce soit une occasion manquée. En effet la CdP-4 est programmée pour Mai 1998, six mois plus tard que prévue au départ, et de ce fait, la date limite pour la soumission des premiers rapports nationaux ne coïncide plus avec la tenue de la Session Extraordinaire. En raison du fait que la mise en oeuvre des objectifs de la CDB se déroulera principalement au niveau national, une revue plus approfondie de l'avancement de la mise en oeuvre de la CBD serait possible si les Parties entreprenaient l'exercice d'évaluer leurs propres accomplissements. Par conséquent, le report de la CdP-4 signifie probablement que la Contribution de la CBD à la Session Extraordinaire sera moins significative qu'elle n'aurait pu l'être.
Mais la CdP-4 offrira tout de même l'occasion de poursuivre un travail d'évaluation, étant donné que ce sera la première fois que l'exécution de la Convention à l'échelon national, sera officiellement examinée. Lors de sa prochaine session, la CdP procédera également à une évaluation interne de son programme de travail et de l'efficacité du mécanisme de financement. Ces deux processus permettront à la CdP de mieux organiser les priorités de son agenda et d'éclaircir et de renforcer la position de la CDB vis à vis des régimes internationaux pertinents.