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GROUPE AD HOC SUR L'ARTICLE 13
Le Président, Patrick SZELL (Royaume-Uni) ouvrit la troisième session du Groupe Ad Hoc sur l'Article 13 (AG13-3)) le lundi 16 Décembre et rappela que l'AG13-1 avait décidé de demander aux Parties visées, aux Parties non visées, aux organisations intergouvernementales et non gouvernementales de répondre par écrit au questionnaire relatif au processus consultatif multilatéral (FCCC/AG13/1995/2, par.17) Les délégués avaient devant eux les réponses au questionnaire (FCCC/AG13/1996/Misc.1 et Add.1, et Misc.2 et Add.1) et la synthèse de ces réponses élaborée par le Secrétariat (FCCC/AG13/1996/1).
Le document de synthèse présente les réponses soumises par 19 parties, 1 non Partie et 10 ONG. Le document fournit un éventail de points de vue sur l'établissement du processus consultatif multilatéral (PCM) et identifie les points de consensus sur ce sujet. Il décrit les réponses apportées aux questions concernant: la définition et la portée du processus; la relation entre l'article 13 et les institutions et processus de la Convention; les considérations d'ordre juridique et procédural; et les points divers.
Le Président nota que l'AG13 a achevé une année de travail et s'est focalisé sur les questions préparatoires plutôt que sur les questions de fond. L'AG13 a reçu de la CdP l'autorisation de continuer ses travaux, mais, devait-il faire remarquer, le processus n'est ni clair, ni simple. La question clé qu'il faudra aborder l'année prochaine concernera le caractère fondamental du régime. SZELL évoqua par ailleurs la présentation du Panel tenu lors de l'AG13-2 et en souligna les conclusions qui sont annexées au rapport de l'AG13-2 (FCCC/AG13/1996/2). Le Président annonça aussi l'élection de Victor SHUB (Ouzbékistan) en tant que Vice-Président et de Andrej KRANJC (Slovénie) en tant que Rapporteur. Le Président fit circuler un papier sur les éléments susceptibles d'être intégrés dans le PCM (papier des éléments), qui traite des caractéristiques, fonctions, arrangements institutionnels et autres procédures possibles pour le PCM.
CARACTERISTIQUES: Dans le chapitre "Caractéristiques", le papier se focalise sur la définition des points suivants relatifs au PCM : nature (facilitation, coopération, transparence); objectifs (dégager des solutions, non conflictualité, incompatibilité, prévention); expertise (juridique, économique); application (optionnelle, obligatoire); et évolution (statique, dynamique, souple).
Dans le débat qui suivit, plusieurs délégués précisèrent que leurs commentaires avaient un caractère préliminaire. De nombreuses délégations déclarèrent que le travail de l'AG13 doit être basé sur l'Article 13, en indiquant que le caractère ouvert de cet article donne aux Parties la latitude d'en définir la structure. Les délégations notèrent par ailleurs que le PCM doit être non contraignant, fondé sur le principe de la non confrontation et les méthodes non juridiques. Les délégués souhaitent avoir un PCM basé sur la coopération, transparent, pratique et opportun. Plusieurs d'entre eux devaient noter également la nécessite d'établir une coordination avec le SBI et mirent en garde contre la duplication avec le SBSTA. Le CANADA et le JAPON notèrent qu'il doit être souple et évolutif. L'UE, la FEDERATION RUSSE, le CANADA et l'AUTRICHE voulaient un PCM potentiellement capable d'assurer le règlement des différends.
Des positions divergentes émergèrent sur d'autres aspects du PCM. L'UE suggéra la création d'un nouvel organe capable de prendre en considération les questions de mise en oeuvre, bien que le pouvoir décisionnel doive revenir à la Conférence des Parties. La SUISSE appela pour sa part, à un organe permanent formé d'environ dix membres désignés par la CdP. La CHINE déclara qu'il n'y avait pas besoin de créer un nouvel organe. L'UE fit une comparaison avec les procédures relatives à la non-conformité. La FEDERATION RUSSE qualifia ces procédures "d'extrêmement compliquées".
Le COSTA-RICA, au nom des G-77/CHINE, déclara que les mécanismes de revue du SBI et du SBSTA devraient être utilisés dans le processus de l'AG13. La CHINE nota que le PCM doit être invoqué uniquement par les Parties, impliquer des discussions entre les Parties, et ne doit pas "émettre de jugements" sur les efforts de mise en oeuvre. Le CANADA déclara que le PCM pourrait impliquer un groupe de pays Parties représentatifs, capable de contributions expertes. La FEDERATION RUSSE suggéra que le PCM pourrait être un groupe ad hoc d'experts sur les questions juridiques et économiques. Le JAPON nota que le processus ne doit impliquer qu'un nombre limité de Parties, sinon c'est le SBI qui doit être impliqué.
Le mardi 17 décembre, les délégués présentèrent de nouvelles déclarations concernant les caractéristiques. Le CANADA souhaita que les Parties puissent être libres de soulever leurs propres questions de mise en oeuvre. La représentante affirma que la référence à la performance des autres Parties présente des difficultés. Les PHILIPPINES mirent en garde contre toute dérogation à l'équilibre réalisé au sein de la Convention, affirmant que le PCM doit être un processus consultatif et rien de plus. La représentante fit remarquer que le traitement de la conformité est dans sa nature même, sujet à confrontation. La CHINE répéta qu'il n'était pas urgent d'établir un PCM.
S'agissant des compétences du PCM, le MAROC déclara que les questions d'ordre juridique, économique, social et technique doivent y être traitées. La SUISSE déclara que les questions scientifiques et techniques doivent être abordées, sauf lorsqu'il y a double emploi avec le travail d'autres organes. Les USA et le CANADA suggérèrent de s'appuyer sur la liste d'experts pour les consultations. La plupart des pays étaient d'accord pour dire que l'application du PCM doit s'effectuer de manière optionnelle plutôt qu'obligatoire et mirent l'accent sur la flexibilité pour l'accommodation des futurs besoins. L'UE note que certains éléments nécessitaient un examen plus approfondi avant sa finalisation. La représentante proposa un papier sur les points de convergence qui ont déjà été dégagés. La CHINE et le KOWEIT déclarèrent qu'il est prématuré de tirer des conclusions.
FONCTIONS: L'AG13 examina ensuite les fonctions de l'éventuel PCM. La liste des éléments touchant aux fonctions, dressée par le Président, traite de la manière de définir les "questions de mise en oeuvre". Elle renferme des sous alinéas portant sur: le rôle de conseil ou de supervision du PCM (coopération et soutien, non-conformité); la nature générale ou spécifique des questions à traiter (performance des pays, interprétation); les domaines de compétence (communication, obligations); et enfin, les liens avec d'autres organes, processus et articles de Convention.
Les Parties présentèrent différents points de vue sur l'approche de conseil ou de supervision. Certains appelèrent à une fonction de soutien et d'assistance. D'autres étaient en faveur d'un processus d'évaluation de la performance de chacune des différentes Parties. L'UE affirma que le PCM était nécessaire pour le résolution des problèmes de performance. En aucun cas, l'autorité décisionnelle de la CdP ne serait réduite. L'AUTRICHE note que si le PCM doit conseiller les Parties dans la solution de leurs problèmes, les questions de performance des pays doivent alors faire part de la procédure. Plusieurs pays tels que le CANADA, le VENEZUELA, l'AUSTRALIE, l'IRAN et la SLOVENIE apportèrent leur soutien à une approche de conseil. Le MAROC déclara que le PCM doit remplir à la fois des rôles de conseil et de supervision mais sans prérogative de jugement. Les USA notèrent que l'article 8.2(c) conférait au Secrétariat le pouvoir d'apporter son soutien aux Parties. Le délégué exhorta les participants à faire preuve d'une certaine ouverture d'esprit. Les PAYS- BAS suggérèrent que le PCM fonctionne comme un "bureau d'assistance" où les Parties confrontées à quelque problème peuvent venir prendre conseil.
S'agissant du caractère des sujets à traiter, le délégué des USA se déclara préoccupé de voir le PCM interpréter la Convention, et nota que cette question devait être examinée avec soin. Le CANADA nota que seul l'article 14 se référait à l'interprétation et que toutes les questions pouvaient être référées au PCM, via l'article 13. Le VENEZUELA déclara que l'interprétation doit être laissée à la CdP. La FRANCE répondit qu'un rôle éventuel en matière d'interprétation ne doit pas être exclu. L'AUSTRALIE déclara que le PCM pourrait jouer un rôle dans l'interprétation et la clarification des obligations, à travers une assistance pratique plutôt que dans un contexte de style juridique. La CHINE déclara que bon nombre d'opinions divergentes sont dues au manque d'information et que le PCM pourrait justement permettre aux Parties d'échanger leurs vues sur la question de l'interprétation.
Concernant la relation entre le PCM et d'autres organes, processus et articles, plusieurs délégués mirent en garde contre toute duplication du travail du SBI. Le MAROC déclara que le PCM doit adopter les recommandations et le rapport de la CDB, indépendamment du SBSTA et du SBI. Le KOWEIT nota l'importance d'identifier les domaines de compétence du PCM et affirma que nombre de questions présentées ici relevaient d'organes existants. Concernant la relation entre les Articles 13 et 14, le JAPON, le VENEZUELA, le MAROC et la SLOVENIE notèrent que ces articles diffèrent nettement l'un de l'autre. Le CHILI affirma que l'Article 14 exige des Parties qu'elles règlent leurs différends à travers la négociation ou "autres moyens pacifiques", et le PCM peut fournir ce type de service.
ARRANGEMENTS INSTITUTIONNELS: Concernant les arrangements institutionnels, le papier des éléments du Président traite des aspects suivants du futur PCM: son établissement (nouvelle institution, organe existant); sa nature (ad hoc, régulier); sa taille (non restreint, limité, représentation géographique); et sa constitution (représentants gouvernementaux, liste agréée, experts). Il y est également proposé que les délégués puissent examiner la possibilité de combiner tous les éléments contenus dans le papier. Les délégués présentèrent leurs commentaires sur le sujet et plusieurs d'entre eux devaient répéter que leurs remarques étaient préliminaires.
De nombreux délégués proposèrent l'établissement d'un type d'organe spécifique, certains préférant un organe ou un comité permanent avec rotation des membres, ce qui lui conférerait une certaine fiabilité. Le CANADA, l'ITALIE, l'UE, le ZIMBABWE, la SLOVENIE, les PHILIPPINES et le CHILI apportèrent leur appui a l'idée d'avoir un comité directeur. D'autres envisageaient un groupe ad hoc formé pour traiter des questions au fur et à mesure des besoins. La FEDERATION RUSSE se déclara favorable à un groupe ad hoc d'experts pour travailler sur la base des documents du SBI. Le JAPON préféra un groupe ad hoc pour le traitement des questions identifiées par le SBI. Les PAYS-BAS mirent en garde contre l'établissement de rapports étroits entre le Comité et le SBI qui risquerait d'entraver sa liberté de mouvement. Le KOWEIT déclara que la création d'une nouvelle institution serait un fardeau et nota que le groupe qui serait formé devrait être lié au SBI. L'INSTITUT INTERNATIONAL des SYSTEMES d'ANALYSES (IISA) nota que les délégués pourraient choisir d'avoir à la fois un comité permanent et un groupe ad hoc, et fournit des exemples de cette approche en citant le Protocole de Montréal et l'Organisation Internationale du Travail.
L'équité de la répartition géographique fut une question fréquemment mentionnée, même si de nombreuses délégations admettaient qu'elle serait difficile à réaliser. Le CANADA, l'UE, le ZIMBABWE, l'ITALIE, le MAROC, les PHILIPPINES et le CHILI appelèrent à une représentation géographique équitable. Les PHILIPPINES et la CHINE proposèrent la création d'un groupe non restreint en indiquant qu'une limitation de la taille du groupe limiterait par la même l'équité de la répartition géographique. Le délégué US exhorta les délégués à prendre en considération les critères autres que la répartition géographique équitable. Il suggéra l'utilisation des catégories existantes telles que: pays visés à l'annexe I, pays en transition économique, pays en développement et pays les moins avancés. Il suggéra également d'y siéger par rotation; un siège pour les Parties ayant besoin d'assistance; et des sièges d'office pour les présidents des autres organes subsidiaires. Le JAPON plaida pour l'utilisation d'autres critères et les PAYS-BAS souhaitèrent la prise en considération d'une représentation d'office pour le SBI et le SBSTA.
Plusieurs Parties préférèrent l'utilisation de représentants gouvernementaux ou d'experts désignés par les gouvernements. Certains appelèrent aussi à la création d'une liste à partir de laquelle les experts seraient sélectionnés en fonction de la nature du problème. Quelques délégués proposèrent une combinaison de ces possibilités. L'UE suggéra d'inclure des membres appartenant à des domaines divers tels que juridique, économique, social, technique, environnemental, scientifique et technologique. Le ZIMBABWE déclara que les Parties doivent pouvoir décider à titre individuel si les membres du Comité doivent comprendre des délégués, des ONG nationales ou autres. La CHINE préféra avoir des officiels gouvernementaux experts dans les questions de l'Article 13. L'ITALIE proposa d'assurer la stabilité à travers l'élection d'un Président et d'un vice- Président et la désignation des membres sur la base d'une rotation tous les deux ans. Le KOWEIT suggéra d'utiliser les experts du SBSTA et du PICC.
PROCEDURES: S'agissant des procédures, le papier des éléments du Président traite des points suivants: l'établissement d'un processus (décision de la CdP, avenant, protocole); l'organe de gouvernance du processus (CdP, SBI, autres); la procédure de soumission des questions (Parties, SBI, CdP, Secrétariat); le résultat du processus (recommandations au SBI ou à la CdP); et fréquence des délibérations.
Une majorité de délégations déclara que la décision de la CdP n'était pas l'action la plus appropriée pour l'établissement du processus. Pour ce qui est de l'organe de gouvernance, la plupart des délégués déclarèrent que la CdP pouvait agir en tant qu'arbitre ultime, même si certains souhaitaient voir le SBI servir d'intermédiaire. Un certain nombre de délégations notèrent que la prérogative de soulever des questions devrait être limitée aux Parties. Le KOWEIT, l'IRAN, et l'INDE déclarèrent que les questions retenues doivent être celles soumises par les Parties et par les organes subsidiaires. Les délégués s'accordèrent sur le fait que le PCM doit produire des recommandations, mais les points de vue divergèrent sur la question de savoir si les recommandations devaient être transmises au SBI ou directement a la CdP.
CONCLUSIONS: Le mercredi 18 décembre, le Président présenta son projet de conclusions et une révision du papier des éléments. Les délègués examinèrent par ailleurs un projet de rapport proposé par l'UE et portant sur les points de convergence concernant les caractéristiques du PCM ainsi que le projet de rapport de la réunion. Le Président rappela aux délégués de considérer cette réunion et celle prévue en Février 1997 comme faisant partie d'un même et seul ensemble. Cette réunion avait pour objectif de prendre la mesure des choses, mais la réunion de février prochain ne sera pas aussi "relâchée".
Le projet de conclusion du Président stipule que l'AG13-3: réitère que les travaux du groupe sont menés dans le cadre fixé par l'article 13; note que les éléments dont la liste sera attachée en annexe au rapport de la réunion, sont enregistrés sans préjudice à toute décision concernant l'établissement du PCM; invite les Parties à soumettre les nouvelles propositions qu'elles pourraient avoir; et requiert du Secrétariat de divulguer toutes les propositions reçues avant le 15 février 1997. Concernant la révision du papier des éléments, le délégué US suggéra qu'un objectif supplémentaire du PCM serait celui de "fournir une assistance aux Parties" et d'inclure les questions scientifiques et technologiques en tant que domaine d'expertise. La FEDERATION RUSSE proposa de traiter du "mandat" du PCM dans les futures réunions. L'Iran proposa de remplacer "représentation géographique" par "représentation géographique équitable". Le CANADA, appuyé par la FEDERATION RUSSE, proposa de supprimer "protocole" de la liste des possibilités pour l'établissement du PCM. Le papier des éléments fut adopté tel qu'amendé. Le rapport proposé par l'UE sur les points de convergence stipule qu'un"haut degré de convergence" a été enregistré autour des caractéristiques. L'objectif doit être celui d'assister les Parties dans les questions de mise en oeuvre de la Convention, de résoudre les problèmes et de prévenir les différends potentiels. L'évolution du processus doit être souple; la duplication des institutions et des procédures existantes doit être évitée. le processus doit être séparé et sans préjudice pour l'article 14; enfin, le PCM doit être basé sur une fonction de conseil. Le rapport proposé note par ailleurs que plusieurs Parties ont affirmé que l'élaboration approfondie du PCM soulèverait des questions d'interprétation et que la prudence est nécessaire dans ce domaine.
La CHINE, les PHILIPPINES, l'IRAN, le JAPON, la THAILANDE, le CHILI, la FEDERATION RUSSE, la GAMBIE, le KOWEIT et le MAROC déclarèrent qu'il était prématuré d'émettre des conclusions sur les points de convergence parce que le processus est encore en évolution et que les contributions étaient faites à titre préliminaire. L'UE retira sa proposition officieuse.
Les délégués examinèrent ensuite le projet de rapport de la réunion (FCCC/AG13/1996/L.1.). Le délégué US se référant au résumé de la déclaration d'ouverture du Président rappela que le Président avait noté les liens "potentiels" entre le travail de l'AG13 et l'AGBM. Il proposa par ailleurs de supprimer une référence au processus "qui doit être établi", les délégués ne s'étant pas mis d'accord qu'un processus doive être établi. Le rapport fut adopté tel qu'amendé.