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BREVE ANALYSE DU PREPCOM III
Avec sa remarque introductive qu'Habitat II -la conférence mondiale la plus élevée du siècle- allait motiver le monde pour qu'au XXIéme siècle, les établissements humains durables deviennent la règle et non pas l'exception, le Secrétaire Général des Nations Unies, Boutros BOUTROS-GHALI, donna le ton aux interventions qui devaient suivre. Le Secrétaire Général d'Habitat II, Dr. Wally N'DOW, affirma que la rapidité des processus d'urbanisation plaçait le monde à une croisée de chemins, entre la promesse d'un avenir sans équivalent et l'éventualité d'une catastrophe sans précédent.
Le ton a sans doute encore mieux servi à faire prendre conscience de l'écart entre la rhétorique et la réalité, dans les jours qui suivirent, et en particulier, du décalage entre la capacité organisationnelle et les aspirations des organisateurs. Un observateur suggéra que le PrepCom était frappé par ce que l'on a appelé récemment la TPM (Tension Pré- Millénaire). Les délégations eurent à affronter deux sortes de défi: 1) entamer la revue, déjà reportée, des projets de Déclaration des Principes et du Plan d'Action Mondial, un agenda conçu pour tracer la voie à la création des conditions favorables à l'amélioration de l'environnement vital des gens, sur une base durable; et, 2) traiter les questions politiques ayant trait à l'organisation, incluant les modalités permettant de réaliser l'engagement pris par le Secrétariat concernant la participation des ONG et des collectivités locales, la question de transparence financière, les faiblesses du PrepCom qui ont abouti à des pertes de temps et empêché la couverture de l'ensemble des sujets.
Ces derniers challenges semblaient n'avoir de raison d'être que pour entraver l'examen du suivi institutionnel et de la mise en oeuvre de l'Agenda d'Habitat, y compris la question du fonctionnement futur du CNUEH et de la Commission qui s'y rapporte. Bien que la plupart des questions soulevées à propos de l'emprunt s'élevant à US$1.4million, accordé à Habitat II par la Fondation Habitat et des autres financements, aient été abordées durant le PrepCom, des voix continuent à exiger un audit pour éclaircir la situation budgétaire de la Conférence. Plus de 90% du budget d'Habitat proviennent de "sources non traditionnelles", et US$347.000 sont encore nécessaires pour couvrir les coûts prévisionnels du soutien de la participation des pays en développement.
Vers la fin, certaines délégations, en particulier le G-77/Chine, étaient forcées d'appeler le Bureau à veiller à l'amélioration de l'organisation et de la compatibilité à Istanbul, alors qu'un début de consensus se dessinait autour du fait que des améliorations significatives avaient été introduites dans le projet de texte. "Nous ne remporterons sûrement pas le Prix Nobel de la Littérature, mais la lecture des textes traduits permet de dire que nous avons réussi à améliorer les projets d'origine", devait déclarer l'un des délégués. Lorsque les négociations atteignirent leur vitesse de croisière, les délégués trouvèrent que l'atmosphère était "productive et constructive". Quelques uns, cependant, confièrent que le contenu et la qualité n'étaient pas tout à fait satisfaisants. Un délégué présenta un rapport d'avancement sur un certain nombre de sections du projet de texte, telles que celles portant sur l'environnement et sur le rôle des collectivités locales. Cela permettra d'établir un lien important entre l'Agenda d'Habitat et les processus en cours dans le contexte du développement durable. Les points de vue et les explications étaient nombreux sur la question d'organisation.
ORGANISATION: Lorsqu'on demanda aux délégués de commenter l'organisation et la gestion du PrepCom par le Secrétariat d'Habitat, ils demandèrent inévitablement à parler "sans enregistrement". Plusieurs d'entre-eux familiarisés avec différentes conférences onusiennes, évoquèrent certaines faiblesses dans le processus d'Habitat. L'un d'eux qualifia la situation de "grand désordre", un autre de "grande déception". Traduisant leurs points de vue en "langage diplomatique", les mêmes délégués déclarèrent que le manque de ressources était en partie lié à l'insuffisance financière. D'autres explications furent également avancées, comme le fait que le Secrétariat venait de l'extérieur de New York, qu'il avait besoin de temps pour s'installer ,ou simplement, qu'il y avait manque de compétence technique dans la gestion du PrepCom.
Pour citer quelques exemples des insuffisances, plusieurs délégués décrivirent comment on n'a pas proprement pris note de certaines décisions lors de séances de négociations. Certains déclarèrent aussi que le Secrétariat ne s'est pas conformé aux conseils des membres expérimentés des délégations nationales. Concernant les problèmes de saisie des notes, un représentant d'ONG fit remarquer que des moyens techniques de traitement de texte instantané et de projection étaient disponibles au siège des Nations Unies et que leur utilisation aurait pu économiser des jours de travail au Secrétariat et aux groupes de travail. Un conseiller auprès du Dr N'DOW expliqua qu'un certain nombre de problèmes rencontrés au PrepCom III dataient des étapes précédentes du processus préparatoire. On avait perdu beaucoup de temps au début du processus et les délégués n'étaient pas entrés dans l'esprit des négociations aussi tôt qu'ils auraient dû le faire, en raison de quelques hésitations à propos du leadership. Une décision fut prise au départ de mettre le CNUEH et le PNUE sous le leadership d'un seul secrétaire général. Mais cette décision fut révisée une année plus tard, aboutissant à la désignation tardive du Dr. N'DOW, qui devait alors mettre la Conférence sur pied en deux ans seulement. Ce retard signifiait que même après les réunions préparatoires de Genève et de Nairobi, on ne pouvait obtenir qu'un texte "appartenant au Secrétariat" au lieu d'un texte forgé par le PrepCom.
PARTENARIAT ET ACTIVITES PARALLELES: Dans son adresse au PrepCom, le Dr. N'DOW souligna plus d'une fois, son engagement au principe de partenariat, ainsi que le challenge considérable auquel Habitat était confronté dans la mobilisation des groupes d'intérêt d'Habitat II. Ce défi était compensé par la maturité et le développement de l'Agenda d'Habitat depuis la Conférence de Vancouver en 1976. Dans les premières étapes de la préparation d'Habitat II, le Secrétariat avait ciblé un éventail limité d'ONG, reflétant ainsi l'agenda le plus étroit. C'est dans une étape ultérieure du processus qu'on introduisit les ONG d'environnement et de développement. Un certain nombre d'acteurs importants, issus de tout un éventail d'ONG efficaces, se retrouvent au PrepCom III, mais la vaste majorité d'entre-eux assiste pour la première fois à une réunion des Nations Unies. Dans un commentaire épicé, un membre d'ONG déclara qu'"il y eut pas mal de flottement dans les couloirs", ce qui arrive souvent durant les PrepCom, mais le phénomène était exacerbé par les circonstances particulières qui ont entouré le PrepCom III.
Les ONG se sont organisées à travers l'International Facilitating Group (IFG), un processus sur lequel les avis sont partagés. A travers l'IFG, les ONG utilisèrent des "conducteurs de discussions" pour centraliser les interventions. Certains suggérèrent qu'une meilleure coordination et quelques efforts de lobbying auraient pu augmenter l'impact des ONG sur le texte.
L'engagement d'Habitat à l'égard du partenariat fut concrétisé dans la décision du Secrétariat de faciliter la compilation des amendements introduits par les ONG et les collectivités locales dans un document qu'on a fait circuler dans les Groupes de Travail.
Les propositions des ONG étaient présentées aux délégués à travers ce texte, mais aussi à travers des interventions directes et à travers le lobbying traditionnel. Certaines ONG estiment avoir remporté quelques succès, certaines de leurs idées ayant été incluses dans le projet de document. Le libellé sur les questions ayant trait au rôle de la femme, par exemple, fut introduit partout dans le texte, y compris dans un précédent paragraphe du Préambule. Les références au principe qui stipule que "les pollueurs seront les payeurs", et aux instruments financiers pour la régulation de l'utilisation de l'automobile, donnèrent lieu à des amendements élaborés par le United Nations Environment and Development Committee, du Royaume Uni. Le Women's Caucus et d'autres, introduisirent un libellé sur le "principe de santé", lequel fut pris en charge par la délégation US. Cela fut particulièrement significatif car les ONG avaient été prévenues qu'aucun nouveau principe ne serait accepté dans le texte.
Pour les aspects négatifs, le Women's Caucus rapporta n'avoir pas réussi à introduire un libellé tiré de la QCMF concernant la nécessité d'instaurer un système de rendement de comptes pour vérifier les activités des entreprises transnationales. Le débat est rouvert sur la "féminisation de la pauvreté", les données "indiscriminées" ,et sur les termes "égalité" et "équité".
Le partenariat, en particulier avec les collectivités locales, fut l'un des thèmes de la Conférence organisée par le World Institute for Development Economics Research dans le cadre du processus préparatoire d'Habitat. Les faiblesses inhérentes au processus d'Habitat et qui dérivent de la nécessité de créer de nouveaux constituants pour l'Agenda (contrairement à ce qui s'est passé pour les Conférences de Rio, de Copenhague et de Pékin), seront probablement résolues par l'intégration des résultats d'Habitat dans les programmes des Agendas 21 Locaux et par leur mise en oeuvre par les collectivités locales avec leurs partenaires locaux, tels que les ONG, les organisations de base communautaire et le secteur privé. "Un corps constitutif tout prêt existe ici parmi les ONG et les collectivités locales, elles seront la clé de l'extension des plans d'action locaux pour y incorporer les résultats et les objectifs d'Habitat II", déclara l'un des participants. Il y eut des interrogations persistantes concernant les "activités parallèles" prévues pour l'amélioration du partenariat à la Conférence d'Istanbul. L'un des délégués nota que les modalités de facilitation de l'apport des forums et des dialogues et de leur transmission à la conférence officielle n'étaient pas claires pour lui. L'innovation la plus importante pour la facilitation de l'apport des forums et des dialogues sur les thèmes posés pour le XXIème siècle sera, sans doute, la Commission N 2 qui réceptionnera les rapports et qui tiendra des séances de travail avec les concernés, avant de transmettre les synthèses des réunions parallèles à la Plénière, à Istanbul.
DELIMITATION DES QUESTIONS ET DES DEBATS: Un certain nombre de sujets, en particulier, le débat sur le "droit au logement" seront déterminants pour la Conférence et serviront d'indicateurs quant à la volonté politique sous-jacente à l'Agenda d'Habitat.
1. Droit au Logement: L'UE se félicita de "l'important progrès" réalisé dans ce débat, à travers lequel elle a cherché à mettre en exergue la reconnaissance du droit au logement dans le cadre des instruments internationaux existants. Une telle reconnaissance est tenue pour essentielle eu égard au mandat spécial assigné à la Conférence d'Habitat II. L'approche US concernant cette question s'inscrivait dans le cadre de l'expansion des potentialités humaines dans le contexte des droits de l'homme et des libertés fondamentales et leur application au secteur de l'habitat. Cette approche reflète le désir d'assurer un consensus sur la base de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme. Certains ont laissé entendre enfin que les points qui restent à résoudre à Istanbul ne sont pas des questions de fond mais d'ordre linguistique.
2. Développement Durable en Milieu Urbain: Un comité de rédaction spécial fut constitué pour le libellé concernant le développement durable perçu comme un cadre conceptuel important pour le travail d'Habitat II. Le groupe réalisa quelques progrès dans la mise sur pied du concept et dans l'établissement de liens entre le processus global d'Habitat et l'Agenda de la CNUED. L'accord était général sur des points tels que l'approche "orientée vers l'action" et sur la nécessité d'avoir des objectifs et des programmes clairs, et sur l'importance des collectivités locales et aux Agendas 21 locaux. A Istanbul, on reprendra la discussion sur l'incorporation du "principe de précaution", de l'approche écosystémique, de la capacité d'exécution et des considérations écologiques dans les plans nationaux de développement durable.
3. "Le Paradigme d'Habilitation: L'un des concepts clés d'Habitat II sera le "paradigme d'habilitation", adopté pour la première fois par la U. N. Shelter Strategy en 1988. Comme il n'est actuellement appliqué qu'au seul secteur de l'habitat, certains pensent que son application devrait être élargie à d'autres secteurs. Le concept souligne que les gouvernements doivent se déployer pour éliminer les obstacles qui entravent la fourniture de ressources et assumer l'entière responsabilité des actions indirectes requises pour faciliter les efforts d'autres acteurs, en particulier, le secteur privé et le secteur social. Habitat II a, par conséquent, encouragé les gouvernements à impliquer l'ensemble des acteurs pertinents, y compris les ONG, les OCB et les collectivités locales. A la Conférence WIDER d'Helsinki, des problèmes surgirent lorsqu'on essaya de lier le paradigme d'habilitation au concept normatif du logement adéquat, car cela pouvait impliquer une redistribution des ressources. On se rendit compte que de gros intérêts pouvaient oeuvrer contre toute mesure visant l'amélioration et plus d'équité dans les systèmes de fourniture de terres. Les actions d'encouragement et de renforcement des pouvoirs ne seront pas crédibles sans engagement politique fort. Les membres de la Women's Caucus exprimèrent leur doute sur le concept, en faisant observer que s'il y avait bien une dimension positive dans la reconnaissance de la participation des OCB et des ONG, il était aussi clair par ailleurs, qu'il n'y pas de transfert de ressources pour accompagner le transfert des responsabilités à la base. Il y avait également manque de clarté quant à la nature des autorités locales; s'agira-t-il de niveaux élus ou non élus d'administrations locales. Selon un représentant d'ONG, "l'assignation de rôles et de responsabilités n'est pas un transfert de ressources".
INNOVATION - MEILLEURES PRATIQUES ET ENGAGEMENTS: Un représentant d'ONG fit observer que l'ONU est essentiellement une affaire de communication mais ne le sait pas. L'une des initiatives prises par Habitat II semble confirmer ce point de vue. L'initiative des Meilleures Pratiques produira une base de données électroniques regroupant les meilleures pratiques réalisées dans le monde entier, et les produira en temps opportun à la Conférence. Cela sera accompagné par une tournée dans les principales villes, avec exposition des informations accumulées. L'initiative des Meilleures Pratiques fait totalement contraste avec l'approche axée sur les documents qui perd inévitablement de sa focalisation intellectuelle, en raison de la nature même de ce processus qui se doit de répondre aux attentes d'acteurs provenant de contextes différents et de promouvoir des échanges entre les villes du monde entier.
L'Initiative Australienne prônant que les Etats et les organisations intergouvernementales participants doivent s'engager à agir dans le cadre de l'Agenda d'Habitat permettra, elle aussi, d'exposer les parties intéressées à des expériences de concrétisation des objectifs de la Conférence. Cette initiative est similaire à une autre initiative Australienne avancée dans le cadre de la Quatrième Conférence Mondiale sur les Femmes.
L'Australie espère que toutes les conférences commenceront par la mise en place d'objectifs concrets et réalisables à même d'aboutir à des résultats immédiats. Pour sa part, l'UE pourrait inviter l'OCDE à prendre en considération cette proposition sur les "engagements" lors de sa réunion, cette année, à Berlin.
QUESTIONS FINANCIERES ET SUIVI INSTITUTIONNEL: Considéré par certains comme étant l'un des thèmes les plus importants du PrepCom, le suivi institutionnel donna lieu à un large éventail de points de vue. Certaines délégations estimaient que la question de coordination des résultats d'Habitat II, dans la mesure où cela affectera l'avenir du CNUEH et de la Commission chargée des Etablissements Humains, devrait être traitée par l'ECOSOC et par l'Assemblée Générale, en raison "de la nature et de l'envergure de l'Agenda d'Habitat." Les ONG étaient en faveur d'une approche innovante axée sur l'Administrative Committee on Coordination qui a supervisé d'autres programmes inter-agences des Nations Unies. Les ONG ont également suggéré un système "quadripartite" d'administration pour la Commission chargée des Etablissements Humains, impliquant la participation des autorités locales, des ONG et du secteur privé, reflétant ainsi un système utilisé actuellement visant à intégrer les syndicats et le monde des affaires dans la gestion de l'Organisation Mondiale du Travail.
Certains ne s'attendent pas à une décision finale lors d'Habitat II, les négociations et les décisions importantes auront lieu, en définitive, ailleurs.
Concernant les dispositions financières pour le suivi, on fit quelques concessions (même si les libellés qui s'y rapportent sont entre crochets) pour permettre la mise à disposition de ressources nouvelles et supplémentaires dans certains contextes et provenant de sources diverses. Mais l'accent a surtout été porté sur la mobilisation des ressources locales, à travers des initiatives de petits crédits, d'intermédiation financière, et d'épargne. On reconnut aussi que la coopération internationale peut être un élément important, toutefois, moins de 5% de l'AOD vont actuellement au secteur, toutes formes d'aide confondues. La facilitation des petits crédits est perçue comme un moteur puissant à effet multiplicateur pour l'amélioration du revenu, la production de matériaux de construction et l'utilisation de matériaux locaux.
CONCLUSIONS ET IATUS: L'écart entre la rhétorique et la réalité n'était que l'un des décalages qui déterminera l'Agenda d'Habitat et le processus menant au "Sommet Villes et Cités". Au coeur de ce processus, il y a un paradoxe: dans les processus de mondialisation, certaines villes sont en train d'émerger comme de puissants concurrents pour le pouvoir économique et politique, et représentent un challenge de plus à la capacité des Etats-Nations d'aborder les problèmes et les solutions dans des termes qui tiennent la souveraineté nationale pour acquise. Les Etats ne monopolisent plus ou ne contrôlent plus entièrement nombre de relations d'échange et de production, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur des frontières. Il n'est, sans doute, plus soutenable de penser qu'il y a une "scène centrale" (que ce soit les Nations Unies ou un Etat Nation), un pinacle du pouvoir où la plupart, sinon toutes les relations seraient définies et administrées par des gens qui continuent à regarder le monde à travers la lentille de la souveraineté étatique. L'illustration de ce contexte particulier de l'Agenda d'Habitat était perceptible dans l'intervention anxieuse de ce délégué qui exprima sa préoccupation envers la "privatisation de la diplomatie", lorsqu'un représentant d'ONG "transgressa" les frontières de la scène des Nations Unies.